“順勢”房屋二胎做足縣域城鎮化
  當前加速城鎮化要把更多的力用在縣城,最重要的是做好全域性城鎮化規劃,加強縣城基礎設施和公共服務設施的好房網配套完善
  文/《瞭望》新聞周刊記港式飲茶者劉菁 郭遠明
  與北京、上海等大城市戶口被不斷追捧不同的是,中小城市戶籍成為農民眼裡的“雞肋”。信用貸款但從中小城市的視角,我們看到了另一種城鎮化景象。
  記者日前在江西部分市、縣調查發現,與前些年“被上樓”現象相比,當前內陸地區農民主動進所屬城鎮安居的意願趨強,成為縣城購房主力,但他們進城不入籍,少有申請“農轉非”。與此同時,農村土地流轉加速,整二胎村流轉增多,撂荒地明顯減少。
  戶口沒有吸引力、教育資源緊缺、產業支撐不足,農民進城後,城市功能不足、配套準備滯後的問題也暴露出來。基層幹部建議,抓住當前農民進城安居漸強的意願,加快改革,讓農民安心帶土地進城。同時加快完善城市功能,讓農民留得住。
  縣鎮購房多平時居住少
  記者在江西九江市和撫州市及所屬部分縣(市、區)調研發現,當地城鎮商品房的最大購買群體是農民。在很多地方,近兩年來大量農民自發進城上樓,進城意願強烈。
  撫州市目前城鎮化率為41.5%,農民進城購房的比例超過50%。在撫州市市府所在的臨川區,今年商品房銷售1500套,根據產權登記資料,約70%被農民購買。撫州市南城縣建設局統計,縣城近7年共銷售商品房1900套,其中農民買了1500套;撫州市副市長黃賽榮分別對臨川區、東鄉縣和崇仁縣的三個村實地調查,農戶進城購房比例分別是50%、53%、35%。
  除了在縣城購房,農民在鄉鎮建房或買房也很普遍。南城縣上唐鎮60%的農民在集鎮建新房。南城縣建設局黨委書記廖泉涌說,“過去農民‘被上樓’,現在農民自己上樓去。”按一對農民夫婦在外務工每年賺5萬~7萬元計算,基本上有能力在縣城買房。
  隨著進城購房的增多,縣城居住人數增長較快。南城縣縣城人口由10年前的6.4萬人增至目前的14.35萬人。與之對應的是空心村增多。臨川區大崗鎮10%的村為空心村,九江市共青城市金湖鄉黃橋村1300多人口,只有10%在村裡常住。
  由於多數縣城的工業園區不能完全吸引農民就近就業,不少農民仍選擇到沿海打工。農民在縣城購房,實際居住不足20%,有的平時閑置待春節返鄉時住,有的讓父母帶孩子居住,也有的是為投資。宜黃縣城商品房平時入住率40%,春節前後入住率達到85%。
  農田流轉多戶籍流轉少
  與農民大量上樓相對應,近兩年各地農田流轉明顯加速,租金年年上漲,專業合作社整村承租現象增多,規模經營形成氣候。
  在記者此次調研所到地,土地規模流轉率一般在40%~50%。在南城縣株良鎮駱家塘村,有兩個村小組因地處山區自然條件較差,整村自發搬遷。當地人周玉旺前年整體承租了這裡的350畝山區田,租金為每畝480元,租賃時間30年。周玉旺說:“雖然三十年租期的風險不小,但農民在城裡有了固定的就業和住房,返鄉種田可能性小,土地流轉不會出現大的反覆。”
  江西九江共青城市江益鎮南湖村明年初將實施整體搬遷,農田整村流轉。村支書萬為林算賬說,種20畝水稻,產量約為26000斤,銷售收入3萬多元。除去每畝600多元的各項投入,純收入只有2萬多元,按四口之家計,人均年收入5000元,效益低,至少要種50畝水稻才有賺頭。所以多數農民選擇將土地承包經營權流轉。
  江西上饒市餘乾縣42歲的種糧大戶李檢發2004年在臨川區承包了1000畝田,前年增至3000畝,到今年共在臨川區7個鄉鎮包田5600畝,花費兩百萬元購置了十多台農機,還為部分糧田購買了農業保險。
  另一方面,記者所到的九江共青城市和撫州南城縣、宜黃縣、臨川區等地,儘管“農轉非”不存在門檻,但極少有農民申請由農村戶口轉為城鎮戶口。
  中小城市城鎮戶口緣何遇冷?與北上廣等大城市比,中小城市的城市戶口含金量不高,農村戶口反而含金量高。一些鄉鎮幹部給記者細算了農村戶口的優勢:計劃生育可以享受兩胎政策;宅基地是不小的財富;即使自己不種地,國家的糧食補貼、土地流轉租金等每畝每年有五六百元收入。土地今後還有升值空間。而且,以共青城為例,農民進城完全可以自由選擇參加城鎮社保、醫保。
  產業支撐築牢城鎮化塔基
  共青城市是江西省城鄉一體化試點縣市,人口19萬,其中農民9萬人。今年8月共青城出台規定,農民可用宅基地置換城鎮商品房,以土地承包經營權置換股份合作社股權或城鎮社會保障,同時推進農村產權、就業創業、社保、金融服務等改革。共青城預計為此三年內財政投入30多億元,轉移農民進城2萬人,目前已開建的安居小區可容納搬遷農戶7000戶。
  49歲的熊茂貴是九江共青城市江益鎮南湖村村民。他和兩個兒子用宅基地換了三套市區安居小區的商品房,政府整合涉農建設資金髮給他約10萬元搬遷補貼,他自己出了10萬元。村支書萬為林說,啟動宅基地與商品房產權互換後,受到村民的歡迎,全村只有10戶還沒提交置換申請。
  在經歷了2010年宜黃拆遷自焚事件後,江西撫州市吸取教訓,突出“城鎮化是人的城鎮化”這一核心。市長張和平說,城市結構應該是金字塔,塔尖是北上廣等特大城市,中間是省會城市等,塔基是縣城。當前加速城鎮化要把比較多的力使在縣城。做好全域性城鎮化規劃,對本域城鄉人口的變遷佈局要有準確預判,提前做好縣城基礎設施和公共服務設施的配套完善。
  要讓農民留得住,產業發展是重點。目前中小城市扶持產業發展資金有限,幾乎全部依靠土地財政或舉債完成。南城縣委書記胡領高認為,要從稅收優惠、財政補助、完善基礎設施等方面,加大對中小城市產業發展的扶持力度。南城縣株良鎮近年利用傳統優勢,打造出全國聞名的校具加工產業,97家校具生產企業帶動了周邊山區村民向集鎮彙集。目前,這個鎮3.9萬人有1.7萬人從事校具生產銷售,“三產”隨之迅猛發展,出現兩個集鎮中心。
  基層幹部認為,當前加速城鄉一體化的一些條件已漸成熟,政府要因勢利導,加快推進改革,完善規劃,採取允許農民帶土地進城等辦法,讓農民在城鎮化進程中獲得發展和利益。
  瞄準城鎮化後勁消除管理盲區
  單純依靠農民購房來實現城鎮化將會縮短城鎮化生命周期。數據顯示,2009年以後,撫州市農民購房戶數以每年10%的速度增加。黃賽榮預計,農民進城購房的熱潮估計還有五年時間,城市擴張步伐此後可能會慢下來。為此,基層幹部建議解決好以下問題推進城鎮化良性發展:
  ——解決農民進城後人戶分離的管理難題。大量農民進城不改戶籍,造成“人戶分離”問題突出,給管理帶來挑戰。基層幹部建議將進城的農村戶籍人口一併納入社區管理,讓進城農民享有等同於居民的社會管理服務,納入社區文化建設對象。
  ——加大農民就業技能培訓力度。就業出現困難,可能使進城農民若干年後主動或被動退出城鎮。撫州市人保局副局長徐能華說,40歲的農民進城後容易獲得體力型工作,但這些人10年後可能無力從事這些工作,將成為城鎮就業的困難群體,回鄉也許是他們的無奈選擇。如果就業技能培訓到位,將使這批進城農民在城鎮工作的年限延長20~30年。
  ——進一步完善城鎮化的考核評價體系。當前一些地方城鎮化出現走樣,或為政績工程甚至人工造景,或忽視民生保障,或過度拆遷損害農民利益。撫州市市長張和平建議,將群眾滿意度納入對城鎮化工作的評價體系中,同時要將政府負債率等一併納入考核指標,防止一些地方城鎮化的偏差給未來帶來隱患。□
  教育投入逆城鎮化須關註
  教育對農民進城的吸引力最大,但記者調查發現,推進城鎮化教育“梗阻”現象突出。尤其教育投入逆城鎮化現象值得關註。
  在撫州市宜黃縣梨溪鎮上獅溪村小學,記者看到1名老師、6名小學生,守著三層樓的嶄新校舍和校舍前上百平方米空地的場景。老師洪年英說,村小學生一年比一年少,前年9個,今年6個。這座2010年花費20萬元新農村建設資金和20萬元其他資金新蓋的小學,面臨無生可招的窘境,資源閑置。
  另一方面,儘管一些城區不斷加大擴校建校的力度,但仍跟不上農民進城的腳步,城鎮小學和學前教育供需缺口尤其大。
  記者調查瞭解到,江西部分地區普遍存在村小學生數萎縮,城鎮學生數迅速膨脹的現象。撫州市城區隨著農民大量進城,最高峰時小學每班人數達到120人。臨川區今年又新增了2000名小學生,近年來每年都有進城農民上訪要求解決子女上學難題。宜黃縣委書記許中偉介紹,為緩解農民進城後的子女上學壓力,撫州市所屬各縣城區和一些鄉鎮所在地都在加速建設中小學校。
  從最近幾年中央下達到地方的教育項目資金投向來看,基層反映,投入到農村的占大頭,大大改善了農村教育條件。江西省發改委社會處負責人介紹,今年中央給江西的教育項目資金約為8億元,其中用於城鎮教育約為1.6億元,農村教師周轉房、農村幼兒教育專項、農村初中教育專項等占了大部分項目資金。臨川區教育局局長龔國平告訴記者,這個區每年農村學校建設獲得中央財政資金2000多萬元,城區不足500萬元。
  基層幹部建議,根據加快推進城鎮化的新要求,在確保農村現有教育的前提下,將中央財政投入教育建設的資金和項目與城鎮化規劃相結合,加快縣城和鄉鎮中小學校、幼兒園的建設,適應城鎮化帶來的大量農村兒童進城就讀的實際需要。□
  主要國家城鎮化軌跡的啟示
  世界主要國家城鎮化進程的經驗教訓值得中國借鑒和反思
  文/張茉楠
  聯合國發佈的報告顯示,2010年全球城鎮化率首次超過50%,這標志著全球城鎮化時代已經來臨。從資源集聚、產業分工以及效率提升的角度看,世界主要國家城鎮化進程的經驗教訓值得中國借鑒和反思。
  美國:產業集群(城市群)
  推動高水平城鎮化
  美國是世界上城鎮化發展水平最高的國家之一。從數量上看,中小城鎮占主導,從聚集度看,大城市占主導。
  美國城鎮化進程與科技革命和工業化進程密切相關。19世紀中期開始,美國廣泛引入歐洲的先進技術和設備,大大加快了工業革命的步伐。工業革命的蓬勃開展帶動了農業現代化進程,為大批農業勞動人口向城鎮轉移創造了條件,農產品的大量出口,也為城鎮化初期的資本積累作出了重要貢獻。與此同時,國際移民在城鎮化進程中很大程度上解決了城鎮化面臨的勞動力不足問題,帶來知識和技術。此後,美國逐步形成了以產業集群為中心的城市群。
  日本:實施產業政策
  主導下的城鎮化戰略
  日本土地資源有限,實施政府主導下的高度集中的城鎮化發展戰略,緊密結合工業化進程,對少數幾個都市圈實行優先集中開發,在一定的區域內發展由核心城市主導的城市群。日本在1961年頒佈了《促進不發達區域發展法》,1962年頒佈了《促進新工業城市建設法》,統籌建立一個連接東京灣、依勢灣和大阪灣的60公里長的特大城市群地帶。與此同時,政府著力發展以京葉工業地帶、阪神工業地帶、東海工業地區以及廣島、北島的重工業和化學工業地區為主體的太平洋工業地帶。工業化水平的迅速提高,促使城市為農村剩餘勞動力提供了大量就業機會,形成了東京、大阪和名古屋三座大城市以及首都圈、中京圈和近畿圈三大都市圈。在此以後,政府開始將工業和投資通過產業政策逐漸引導到東京、大阪、橫濱、名古屋周邊的衛星城市和中小城市以推動日本城市群的均衡發展。
  除了通過產業政策推動工業化發展併進而推動城鎮化進程之外,日本政府對城鎮化的干預主要通過國土資源的合理規劃,走集中型城鎮化模式,節約土地資源利用。
  韓國:靠城鎮化
  成功跨越“中等收入陷阱”
  韓國是少數成功推進城鎮化進程,並藉此跨越“中等收入陷阱”的新興經濟體之一。1960年,韓國的城鎮化率僅為35.8%,而1990年這一數字已升至82.6%。在韓國經濟快速增長、城鎮化進程有序推進的過程中,政府實行“工業為主、大企業為主、大城市為主”的發展戰略,依托工業化優先發展大城市,依托既有城市集中佈局工業,使得人口和產業向少數大城市高度集聚。
  韓國從上世紀60年代以輕紡為主的出口導向戰略,到70年代致力重工業發展,使得東南沿海的漢城、釜山、仁川、大邱等城市的工業產值在1975年達全國工業產值的66.2%,工業的地理分佈嚴重失衡。基於此,韓國政府從60年代末開始致力於減少和控制佈局失衡。經過若干實踐,於1983年發起“農村工業園區”計劃,通過一系列政策促進農村工業園發展:限制對大中城市的工業開發活動,促使資金投向農村工業園區;給予農村工業化信貸和稅收支持;撥出專款推動工業園區基礎設施建設;政府主導並鼓勵民間團體和企業提供各類各級技術培訓。可見,韓國農村工業化既有城市工業向農村地區的擴散,也有農村地區傳統工業成長,“城市工業擴散”和“農村自生”交替混合。
  拉美國家:缺乏產業支撐導致“過度城鎮化”
  拉美國家有超前城鎮化的傾向。二戰前,拉美國家的工業化率和城鎮化率普遍較低。二戰後,工業化率變化不大,但城鎮化率快速發展,農村人口在短時間內以爆炸性速度進入城市。到2010年城鎮化率高達79.6%,僅次於北美的80.7%,位居世界第二。大城市人口占比提升較大。以巴西為例,1950年至2010年,巴西城鎮化率由36.2%上升到84.3%,100萬人口以上大城市的人口占城市總人口的比重由27.1%上升到47.3%。但是,在較高城鎮化水平的背後,在農業勞動生產率下降和城鄉差距不斷加大的情況下,人口膨脹造成大量農村貧困人口擁向城市,造成大量城市失業人口,形成了典型的城市二元結構問題,引發嚴重的社會問題,經濟發展落入“中等收入陷阱”。
  造成這一局面的主要原因,一方面是工業化落後於城鎮化,兩者缺乏協調發展。多數拉美國家長期實行進口替代的工業化戰略,放棄了比較優勢,城市發展與國內經濟的聯繫較弱,導致工業化發展不足。拉美國家的工業化平均水平目前只有30%左右,工業吸納勞動力的能力十分有限,勞動生產率提升緩慢,大量進城農民無法在工業中就業,而只能進入低端的餐飲、批發零售、家政等簡單的生活服務業,附加值低,無力在結構和質量上持續發展以支撐城鎮化。與此同時,大量農村人口涌入城市但沒有相應的就業,形成城市中的貧民窟,導致“過度城鎮化”。□
(編輯:SN054)
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